韩国信息通信政策研究院（KISDI）14日提出，通信频谱分配制度有必要从以价格竞争为主的拍卖模式，逐步转向兼顾网络质量与覆盖水平的“评分竞拍”机制。其核心思路是，弱化单纯抬高报价带来的副作用，在控制频谱成本的同时，引导运营商主动增加网络建设投入。

频谱是移动通信服务的核心资源。长期以来，政府为提高这类稀缺公共资源的配置效率，主要通过拍卖方式分配频谱使用权，即由运营商报价竞标，中标后再承担相应的网络建设义务。

不过，KISDI指出，现行拍卖机制在推动通信基础设施扩容、改善网络覆盖和服务质量方面存在一定局限。与此同时，围绕频谱资源展开的高价竞争，也可能推高运营商成本，并对通信资费形成上行压力。

◆以价格为主导的拍卖机制，难以充分带动网络投资

KISDI建议，在频谱拍卖中引入将非价格因素与报价合并考量的“评分竞拍”机制。也就是说，频谱分配不再只看谁出价更高，还要综合评估运营商提交的覆盖目标、服务质量和投资计划。

报告显示，韩国在2011年、2013年、2016年和2018年实施频谱拍卖时，曾按不同频段设定基站数量标准，并要求运营商在规定期限内完成一定比例的建设任务。这类做法属于典型的直接监管思路。若未履行相关义务，运营商可能面临不予再分配、回收部分频段等处罚，从而倒逼其增加设备投资。

这一思路也延续至今年的3G和LTE频谱再分配。政府将向5G独立组网（SA）过渡列为再分配条件之一，通过预先设定频谱使用条件，直接引导网络升级方向。

但研究团队认为，直接监管会加重企业负担，也可能带来低效投资。报告指出，如果对所有运营商套用统一标准，部分企业可能承受过重的合规压力。尤其是在频谱需求较低、但建设成本较高的地区，若仍执行同一标准，相关投资的成本甚至可能高于社会收益。

近期，SK Telecom与LG Uplus围绕2.6GHz频段再分配对价出现分歧，也被视为现行频谱制度局限性的一个例证。即便是同一频段，不同运营商由于获取时间、历史中标价以及再分配条件不同，实际承担的成本也会存在差异，进而引发公平性争议。

◆通过企业自主选择，提升网络投资动力

报告认为，政府实际上也已意识到上述问题，并开始引入带有间接监管色彩的制度安排。此前，在确定2021年到期的3G和4G频谱再分配对价时，政府曾根据三大运营商5G无线基站建设数量给予不同程度的减免：建设越多，再分配对价压力越低。这种方式并未强制规定统一的建设标准，而是通过价格激励引导运营商加大5G投资。

不过，对运营商而言，再分配对价与网络投资本身就是两项需要同时平衡的成本压力。在此背景下，KISDI提出的评分机制被视为一种替代方案。按照这一设想，政府将事先公开评分标准，运营商在报价的同时提交覆盖、质量和投资计划等方案，最终中标结果不再单纯由报价高低决定，而是取决于价格与网络建设方案的综合评估。

报告指出，评分机制的优势在于，能够让运营商根据自身成本结构和市场战略，自主选择投资强度。与直接监管由政府设定强制性质量目标不同，评分竞拍允许企业自行决定希望实现何种覆盖水平和服务质量，再通过评分结果参与竞争。

在这一机制下，更高的质量目标通常有助于提高得分，但同时也意味着更高的建设成本。由此，报价较高但投资计划偏弱的企业，与报价相对较低但覆盖和质量方案更优的企业之间，便可形成更具可比性的竞争关系。

◆评分公式是否客观、可预期，将决定制度能否落地

KISDI分析称，如果评分规则设计合理，政府有望比传统直接监管实现更高的社会福利。原因在于，运营商在追求自身利益最大化的过程中，也会更主动地选择社会效率更高的网络质量水平。

不过，评分机制并非可以立即落地，最大的争议仍在评分公式本身。报价、质量、覆盖和投资规模分别占多大权重，将直接影响最终结果；同时，评价指标是否客观，也将关系到制度的公信力。

报告还指出，制度设计需要回答一个关键问题：究竟应以基站数量等明确的设施指标为主，还是以用户实际感知的速率、时延和覆盖体验为主。归根结底，关键在于政府能否建立一套足够细致、且具有可预测性的评价体系。对运营商而言，只要投资计划能够被有效纳入评分，就会形成扩大网络投资的动力。

研究团队建议，未来需要构建一套新的监管框架，在弱化直接监管主导模式的同时，进一步强化投资激励，并兼顾频谱资源的公共属性。